L’affaire Yukos et les privatisations en Russie

L’affaire YUKOS a commencé le 2 juillet par l’arrestation du responsable financier de la compagnie, M. Platon Lebedev ainsi que par la convocation du PDG de la compagnie, M. Mikhail Khodorkovsky et de son adjoint Leonid Nevzlin par le Procureur fédéral. Les accusations portées contre Platon Lebedev, inscrit cette année par le magazine américain Forbes dans sa liste des milliardaires, sont graves, nombreuses. Elles vont du détournement de fonds publics (pour un montant de 280 millions de dollars dans l’affaire de la société Apatit) au meurtre (celui de Vladimir Petukhov, maire de la ville de Nefteyugansk où la société a la plus grande part de ses installations) en passant par le trucage de procédures de privatisation et la corruption de fonctionnaires. Il fait peu de doutes que bien de ces accusations soient fondées. Dans le cas d’Apatit, le gouverneur de Mourmansk avait déjà obtenu une première condamnation d’une société écran détenue par MM. Khodorkovsky et Lebedev. Le vice-président du Comité à la Politique Économique de la Douma, Vladimir Yudin, par ailleurs membre du parti pro-Poutine « Unité », a porté l’affaire devant la justice fédérale. Rien que sur cette affaire, Platon Lebedev risque 10 ans de prison. L’assassinat de Vladimir Pethukov en juin 1998 quant à lui avait été lié dès cette époque à la campagne que ce dernier menait contre les arriérés d’impôts dûs par YUKOS. Ces accusations ne sont donc pas nouvelles ; elles reflètent des accusations plus générales portées contre les oligarques et leurs équipes depuis de nombreuses années, tant en Russie qu’à l’étranger. Ces accusations ont récemment été renforcées et le juge en charge du dossier a refusé toute mise en liberté provisoire de Platon Lebedev. Par ailleurs, une enquête est aujourd’hui en cours contre d’autres responsables de YUKOS, incluant son dirigeant Mikhail Khodorkovsky. Le départ de ce dernier, avec l’ensemble de sa famille pour les États-Unis a bien entendu accru les suspicions qui pèsent à son encontre.

L’affaire YUKOS cependant dépasse de loin ses protagonistes immédiats. Elle a pris la dimension d’une attaque contre les oligarques, et d’une tentative de reprise en main du secteur des matières premières par le Kremlin. Au-delà, on a voulu y voir une tentative pour progressivement annuler les privatisations. Au début de septembre 2003, Vladimir Poutine devait intervenir publiquement pour affirmer qu’il n’était nullement question d’annuler les privatisations, mais que les délits ou les crimes qui avaient pu être commis pendant le processus de privatisation ne pouvaient rester impunis. De fait, le Président russe a apporté un soutien très net à la procédure judiciaire actuellement en marche. Il ne fait donc guère de doute que Khodorkovsky et ses amis perdront le contrôle de YUKOS. Il faut signaler que le Président du Conseil de la Fédération, Serguei Mironov, a indiqué le 23 septembre à l’agence Interfax qu’il considérait comme inutile voire dangereux de donner une base légale aux déclarations de Vladimir Poutine quant à la garantie des privatisations. De manière générale, ces dernières ne doivent pas être annulées, même s’il existe des exceptions possibles là ou des crimes ont été commis. Mironov, et il est loin d’être le seul parmi les hommes politiques russes, soutient dans le même temps l’idée qu’il est nécessaire de prendre des actes législatifs afin d’assurer une meilleure redistribution des revenus issus des matières premières.

L’affaire YUKOS a ainsi mis en évidence deux tendances profondes qui se développent aujourd’hui en Russie. La première est la division des oligarques et leur affaiblissement. Il est symptomatique que les accusations contre Khodorkovksy et Lebedev n’ont pas provoqué une réaction d’ensemble. Certains ont senti passer le vent du boulet. Ainsi, Roman Abramovitch, violemment attaqué dans la presse pour son achat du club de football de Chelsea, vient de vendre ses parts dans l’industrie de l’aluminium. L’acheteur, qui n’est autre qu’Oleg Deripaska, pourrait lui aussi avoir à rendre des comptes à la justice fédérale dans le cours de l’automne 2003. D’autres, comme Potanin ou Aven, restent silencieux. On peut considérer que les proches de Poutine ont réussi à enfoncer un coin dans le front oligarchique, très probablement à l’aide des services spéciaux et des responsables des « Ministères de Force » que l’on appelle en Russie les Siloviki.

La seconde tendance concerne l’évolution de l’opinion publique. Un sondage réalisé pendant cet été montrait que 73% des personnes interrogées désapprouvaient les privatisations des années 1990. Une analyse plus fine des résultats du sondage montre que ce sont les privatisations de l’industrie et en particulier des matières premières, qui concentrent le sentiment négatif de la population. Mais, et ce point doit être relevé, les privatisations en général sont aujourd’hui atteintes dans leur principe. On peut considérer qu’il y a, dans les représentations collectives, une contamination de l’opinion négative à partir de la question des matières premières.

Il semble donc que les questions des privatisations et du partage de la rente des matières premières soient appelées à être les thèmes centraux des élections à venir, qu’il s’agisse des législatives de décembre 2003 ou des présidentielles d’avril 2004. Plusieurs partis politiques en font désormais le pivot de leur argumentation. C’est en particulier, mais pas uniquement, le cas du nouveau bloc électoral « La Patrie » créé par un conseiller de Poutine, Dmitri Rogozine et l’économiste Serguei Glazev auparavant élu sur la liste du KPRF. On retrouve cette problématique dans les discussions qui ont marqué la fondation du bloc Grande Russie-Union Eurasienne de Pavel Borodin et du Président Ingush Ruslan Aushev ; on retrouve aussi ce thème mais aussi dans les débats qui ont cours actuellement dans le parti du Président « Unité ». Si l’on ajoute à cette liste la position traditionnelle des communistes sur ce point, mais aussi celle des nationalistes du LDPR, sur ce point, il est probable que seuls les deux partis libéraux, le SPS et le Yabloko, ne feront pas campagne sur ce thème. À cet égard, leurs résultats électoraux seront un bon indicateur de l’état actuel de l’opinion publique russe.

Au-delà des péripéties judiciaires et électorales présentes et à venir, l’affaire YUKOS est exemplaire. Elle constitue un puissant révélateur concernant les dynamiques institutionnelles. Nul ne conteste que la propriété privée est une institution clé de l’économie de marché, et qu’une définition précise des droits patrimoniaux entre acteurs économiques (ce que l’on appelle improprement en français les droits de propriété) est une condition essentielle des transactions, comme l’a montrÈ John Commons. Mais, le bon fonctionnement de ces institutions ne dépend pas seulement, et le cas de la Russie nous le rappelle avec force, d’une bonne définition légale des droits et des procédures ; ce bon fonctionnement dépend avant tout de la légitimité de ces institutions.

J’ai déjà eu l’occasion en d’autres lieux de souligner à quel point était erronée la confusion entre légalité et légitimité qui nous vient du positivisme juridique anglo-saxon. Non seulement on ne saurait confondre l’une avec l’autre, mais la légitimité ne peut procéder uniquement de la légalité. L’affaire YUKOS montre que ce n’est pas par des artifices juridiques que l’on construit la légitimité. Celle-ci renvoie au plus profond du pacte liant les individus entre-eux, au sentiment de justice ou d’injustice que provoquent des actions humaines qui se parent ou se couvrent de l’autorité de l’Etat. Les conditions désastreuses dans lesquelles il fut procédé aux privatisations entre 1993 et 1997 risquent donc de mettre directement en cause la stabilité d’institutions essentielles à une économie de marché. Beau résultat, dont les conseillers américains de ce processus portent une large part de la responsabilité. On sait par ailleurs que la même équipe se propose de sévir en Irak. L’histoire bégaye.... Les options ouvertes aujourd’hui au gouvernement russe sont limitées. Il est clair qu’il ne peut laisser la situation en l’état. L’option de l’amnistie générale, souvent évoquée depuis 1998, n’est pas réaliste. Dans la mesure où ce qui est en cause est la légitimité même d’un processus, ce n’est pas par une amnistie que l’on mettra fin au débat. Qui plus est, cette amnistie, destinée en principe à rassurer les investisseurs, manquera totalement de crédibilité. Qui, en effet, prendra au sérieux une amnistie qui serait rejetée par les trois-quart de la population ? L’option d’une annulation totale des grandes privatisations pour procéder à un nouveau processus de privatisation, n’est cependant pas plus crédible. Certes, une telle option a bien des attraits. Elle s’apparenterait à ce que l’on pratique sur un ordinateur quand un logiciel est mal installé. Mais, on peut douter de la capacité des autorités russes à réaliser rapidement de nouvelles privatisations dans des conditions qui leur donneraient une légitimité incontestable. Dès lors, ne reste possible qu’une option intermédiaire. C’est dans cette direction que c’est engagé Evguennyi Primakov, l’ancien Premier-Ministre qui est aujourd’hui le président de la Chambre de Commerce. Sa proposition, diffusée à l’agence TASS le 22 septembre repose sur la combinaison d’une amnistie partielle et d’une lourde amende. Les privatisations effectuées avant 1998 seraient garanties « sauf dans le cas où le propriétaire a commis des actes criminels ». Dans le même temps, les propriétaires d’industries exploitant des ressources naturelles paieraient en totalité les droits qu’ils doivent à l’Etat et qui ne sont aujourd’hui payés qu’à hauteur de 20%. La proposition de Primakov n’est pas fondamentalement différente de celle du président du Conseil de la Fédération que l’on a évoquée plus haut. En excluant du champ de l’amnistie les crimes, Primakov laisse un domaine d’action non négligeable à la justice, tout en garantissant les bénéficiaires des privatisations contre des procédures multiples et sans fin dans ce qui relève du simple délit. La question qui se pose alors est celle de l’utilisation des sommes collectées par ce mécanisme et qui devraient être considérables. Sur ce point, c’est Serguei Mironov qui a été le plus explicite en proposant que ces sommes soient, pour moitié, allouées à un budget de développement de la Russie et, pour l’autre moitié, à quatre budgets spécifiques, soit les programmes sociaux, la santé, l’éducation et la défense.

Il ne fait guère de doute que l’affaire YUKOS n’est que le début d’un processus qui se déploiera durant tout l’hiver 2003-2004. Il touche à l’un des problèmes les plus fondamentaux de la transition, la question de la légitimité des institutions. La combinaison des propositions de Primakov et Mironov ouvre une voie réaliste pour sortir de la crise de légitimité actuelle. Elle pose cependant la question de la mise en place des institutions financières adéquates pour gérer les sommes collectées. C’est ici que l’on mesure à quel point la Russie aurait besoin d’une institution du type de la Caisse des Dépôts et Consignations, dans la forme où cette dernière a fonctionné dans les années 50 et 60 bien plus que dans sa forme actuelle. Une telle institution pourrait d’ailleurs être utilisée pour favoriser le retour des capitaux expatriés jusqu’en 2000/2001, par la combinaison, là encore, d’une amnistie partielle et d’une amende. Il faut ajouter que le renforcement des procédures contre les fuites des capitaux mises en place par la Banque Centrale de Russie s’impose dans un tel contexte. La question de l’attitude des partenaires de la Russie face à ce processus est aussi ouverte. On peut craindre que, dans certains pays, l’aveuglement idéologique prenne le pas sur le sens des réalités. Disons ici nettement que ceux qui prendraient le parti des oligarques au nom de la défense de la liberté non seulement se discréditeraient mais discréditeraient encore plus les termes de liberté et de démocratie, qui n’ont déjà qu’une trop mauvaise image en Russie. On doit espérer que des gouvernements européens, en proposant une assistance technique pour mettre en place rapidement les institutions et les organisations qui rendraient la solution de compromis que l’on vient d’évoquer efficace, sauront peser pour que les conflits que l’on voit poindre en Russie trouvent l’issue la meilleure.

Enfin, on doit aussi souhaiter que l’affaire YUKOS contribue à faire prendre conscience aux économistes, comme aux sociologues, de l’importance de la notion de légitimité des institutions. Trop souvent, hélas, les débats ne concernent que l’efficacité (on n’ose utiliser ici le terme d’efficience) des institutions. Pourtant, et la question des privatisations en Russie le montre bien, dans un univers complexe où les règles d’évaluations sont nécessairement multiples suivant les acteurs, la légitimité ne découle pas de l’efficacité mais, au contraire, c’est l’efficacité de l’institution qui dépend de sa légitimité.

Jacques SAPIR / EHESS